PPP模式典型案例分析及启示——以洮水水库公益性水利项目为例

洮水水库位于湖南省茶陵县洣水支流沔水末端，是一座以防洪、发电为主，兼顾灌溉、养殖、旅游和城市供水等综合利用的水利水电枢纽工程，属于大II型水库，总库容量5.15亿m³，装机容量6.9万kW，年发电量1.5亿kW·h，工程总投资7.531亿元。

                                                    洮水水库库区

    该项目于2004年11月完成PPP招标，12月临建工程破土动工；2006年12月实施大坝截流；2011年10月大坝下闸蓄水；2012年12月工程竣工电站发电。洮水水库的建设是湖南省历史上第一个以创新投资模式带动大型公益设施建设的项目，在中国大型公益设施法人招标发展过程中具有重要的里程碑意义。

    近日，有关机构对洮水水库项目的招标、建设和运营情况进行了全面的评估，为当下国内开展和推广公益性PPP项目提供了有益参考。

    一、洮水水库项目实行PPP模式的成果

    根据此次评估，洮水水库项目的成果主要表现在三个方面：

    （一）政府全面实现了公益效益，保障了公众利益

    洮水水库自2011年下闸蓄水后，运行状况良好，水库防洪抗旱、发电、旅游、供水等社会效益显著。首先，洮水水库直接参与了洣水流域茶陵、攸县、衡东等地的防洪调控，防洪效果明显，其防洪等级由原来的10年一遇提高到50年一遇；其次，供水效益凸显。一方面，可解决下游16.3万亩农田灌溉问题；另一方面，水库于2015年5月被确定为株洲市第二饮用水水源地，将承担茶陵、攸县乃至整个株洲市区的饮用供水任务。

    （二）政府缓解了财政压力，社会资本完成了预期收益，实现了政府、社会资本的合作共赢

    茶陵县政府减少了财政支出，增加了社会有效供给。洮水电站总装机69MW，设计年发电量1.454亿kW·h。因物价调整，上网电价已有原设计时的0.348元/kW·h上调至0.44元/kW·h。根据电站实际情况，考虑厂用电率1%，计算可得多年平均效益为6207万元，截至今年3月份，已经累计发电4.8亿kW·h，实现产值2.12亿元，税金3133万元，实现了预期的设计，保证了社会资本的正常收益。

    （三）政府实现职能转变，提高了公益性PPP项目的运营效率

    根据特许经营权协议相关条款约定，项目的设计、施工和采购运营由政府部门负责监管，同时，政府部门需协助项目公司处理与洮水水库场地周边所涉及的有关单位的关系，保证项目公司从其他政府部门获得、保持和续延建设所需的一切合理需求。此举让传统政府主管的外部接口转变为项目公司主管的内部接口，转变了政府的职能，提高了项目公司现场解决问题的效率，解决了长期以来由政府主管的水利工程管理上人员超编、工作效率低下等问题。洮水水库初步设计方案为建成后常驻人员38人，现有24人，与装机容量在60MW的南津渡水电站常驻人员600多人相比，形成了鲜明的对比。

    二、洮水水库PPP项目的成功经验

    洮水水库筹建之初，主要存在四大难点：

    一是资本金筹集难度大。根据2003年国家批复的审查意见，洮水水库总投资7.531亿元，其中茶陵县需要配套1.19亿元，而当时茶陵县的财政总额只有1.0203亿元，县级配套资金难以及时到位。

    二是建设管理难度大。对于县一级政府来说，要直接承建一个投资建设达7亿多元的工程项目，其技术、人力、施工、管理和资源配置等方面均存在较大的难度。

    三是项目移民任务大。洮水水库淹没土地1661.17公顷，涉及当地2个乡镇23个村2000多户居民，近万人需要迁移，移民安置面广、量大，设施复建任务艰巨。

    四是配套政策不足，难以做到及时响应。政策、法律法规不够完善，PPP模式还不为市场主体所普遍认识，不同地区、不同部门对项目的实施态度和实施后的目标认识不同，难以做到及时响应。

    针对上述难点，项目实施方在实施洮水水库PPP项目中重点做了三项工作。

    （一）项目前期应用PPP思维框架对项目的适用性、合法性和市场利益及财政综合能力等进行了全方位分析

    1．重视前期调研，明确项目策划目标

    一是确定顶层设计，保证资金来源。提出了客观的测评报告，建议洮水水库项目从兼顾政府信用和财政实力的综合因素进行考虑，从政府财力的单一考虑转变为通过引入社会资本的参与，为公众创造价值，在项目顶层设计上实行PPP模式。

    二是做好跨部门沟通，明确项目建设目标。水利工程是典型的公共基础设施，长期以来主要依赖政府财政性投资并由政府直接组织建设，当时社会资本介入国家大型水利工程在我国还没有先例。12年前，当洮水水库项目提出PPP模式建设思路时，当地政府各个部门还都不太适应。项目实施方当时拿出了三个意见：一是湖南省发展改革委的意见；二是财务顾问和法律顾问的咨询意见；三是有关防洪调度和公益性等优先次序的实施安排。经过各方面工作的开展，项目最终得到了湖南省水利厅和财政厅的支持。

    2．围绕测评报告，理性定位预期收益

    公益项目的非营利性是对洮水水库实施PPP项目的最大制约。PPP项目的核心是更有效地为社会提供公共服务，引入PPP模式能够帮助地方政府解决“燃眉之急”，但由于缺乏付费机制，一旦投入运营，政府付费就成了刚性债务，而且在洮水水库项目中，政府不是像以往项目中经常使用的政府担保收益的固定回报，项目产生的收益靠的是未来现金流。洮水水库效益主要集中在发电和防洪上，经过财务测算，得出洮水水库项目的收益无法有效覆盖项目投资本金收益。仅靠每年4500万元发电收入，即使30年的经营期，社会资本也无法达到收支平衡。因此，在财务测算论证的基础上，通过市场需求调研，最终将特许经营期延长至50年，此举降低了社会资本的收益风险，为项目的成功实施打下了坚实的基础。

虽然项目的要求符合国家发展改革委、财政部等相关政府部门的制度规定，但在进行项目融资时一些银行认为该项目没有效益，况且政府也不担保收益，最后可能连利息都收不回来，所以不愿给资金支持。项目实施方认为，水库建成能发电、供水，这样的能源项目会越来越少，再加上这属于大型水库，将来发电电价有可盈利点。基于这样的判断，项目实施方辗转广东找到工商银行贷来了部分款项，最终贷资4.77亿元投入水库建设。

    3．根据财务模型，科学设计项目方案

    政府和企业联姻，政府要的是高质量的社会公共服务，企业要的是经济效益，政府和企业都要考虑自己的投资回报预期。如果设计方案不合理，投资回报不确定，政府的社会公益效益难以得到发挥。通过对市场的相关要素进行分析，对市场的需求进行评估，并根据政府相关政策制度及项目管理建设和运营收益进行推算，项目实施方提出三点建议：

    （1）深挖项目商业价值，采取“1+3”捆绑开发模式。将洮水水库工程项目与二级电站开发项目、城市供水的优先权、洮水水库旅游开发项目一并打包给投资商。这种打包捆绑的方式不是简单的组合发包，而是紧密结合项目实际发挥资源优势，经过策划、合理设计出的业务模式。捆绑开发的模式为项目提供了稳定的现金流收益，增强了对投资商的吸引力。

    （2）遵守水利行业季节性规律，采取“一并二”的招标形式节约成本。把投资人的选择与施工单位的选择有机地融为一体，节省了工程招标的时间成本，契合了水利项目设计的工期。因为水电工程的工期非常特殊，对节流、蓄水都有严格的时间要求，如果错过一个雨季，效益就会延后一年。因此，在特许经营协议中允许已通过招标方式选定的特许经营项目的中标人，如果中标人的联合体成员具有承担本工程施工的资质，工程施工可不进行施工招标，由中标人中具有施工资质的企业直接进行工程的建设。这也与目前国家发展改革委、财政部关于政府与社会资本合作伙伴选择的公开、透明机制文件的要求规定相符。

    （3）边界条件清晰，形成了完备的合同条款。一是政、企职能边界清晰。根据特许经营权协议，洮水水库移民安置由政府组织实施，社会资本负责水库建设和运营；二是资金使用边界清晰，专项资金定向支持移民工作。洮水水库移民相关费用由政府包干使用，且在移民启动资金组成上，协议中还明确规定国家投入的公益性资金补助由县政府直接用于移民安置，社会资本投入的资金主要用于水库建设上，使有限的资金发挥出最大的作用；三是回报清晰，形成了完整的契约。项目的收益来自于社会资本的经营收益，政府不承诺固定投资回报，也没有做财政承诺兜底，并且明确告知社会资本涉及公众利益条款不可谈判，在财政税收优惠政策和移民优惠政策方面做了平衡，这样就保证了县里的财政收入和移民安置的正常进行；四是在项目的竞争性建设规划上也做了明确规定。政府保证不再将洮水水库项目特许权部分或全部地授予给第三方，除非项目公司因故未能履行本协议项目公司的责任和义务而失去了该项目的特许权，保证了社会资本收益的可持续性。

    这些要点构成了项目成功的关键因素，主要体现在以下两方面：首先，可行的项目方案设计为后续的工作打下了基础；其次，依法公开招标规避了政策风险，使项目实施少走弯路。

    （二）项目建设期政府部门对PPP项目管理职责的划分实现了部门之间的有效协同

    目前，我国PPP模式的政策规范还不完善，实践中也并未明确PPP模式中政府职能管理的设置。洮水水库项目建设之初，茶陵县委、县政府就成立了“茶陵县洮水水库工程建设领导小组”，该领导小组由茶陵县人大常委会主任直接领导，实行人员统一调度，工作职能统一划分，负责政府各个部门之间PPP事项的协调管理，为投资人提供政策、技术等支持；在项目建设中期，该领导小组负责协助项目公司处理与洮水水库场地周边所涉及的有关单位的协调和沟通，为其提供稳定的政策支持，确保社会资本安心建设项目，保证项目如期建成。现在来看，这样一个完善的工作体系在2004年就得以建立，无疑具有很强的前瞻性。

    （三）项目运营中科学界定政府的公益性部分和社会资本经营性部分的责权关系

    从洮水水库项目来分析，对于投资规模大、回报周期长的公益性项目，在执行公益性方面涉及大量政府关系的处理，社会资本在运营过程中兼顾公益性的难度大，运营中还需要政府给予配套的支持。

    在项目建成后，为完成水库与库区相关公益事业的对接，茶陵县政府将公益性职能剥离出来，成立了洮水水库管理局并派驻了4名政府人员，负责为社会资本持续提供政策支持、跟进和协调处理政府与企业之间的事宜。

    其次是在行使库区的公益职能和行政管理上，社会资本行使经营权，避免了项目公司替代政府既行使行政管理又行使经营管理的现象，保证了项目的规范运营，为社会资本提供了良好的经营环境，充分实现了项目价值最大化。

    在项目建设和运营过程中，曾经遇到过物价上涨、金融危机、柴油紧张等一系列不利因素，由于是总价包干合同，导致建安资金比当初预算的要高出不少，施工单位和项目公司就此出现过扯皮现象，茶陵县政府派驻人员代表政府从中进行了积极协调。2007年的圣帕台风导致围堰冲毁后，社会资本参与公益事业建设、管理的灵活性、优越性立竿见影，修复资金迅速到位，仅用3天时间就恢复了围堰施工。这些举措，既帮助政府较好地实现了工程建设质量控制的预期目标，也在政府与社会资本之间起到了关键的协调作用。

    三、公益事业实施PPP项目时需关注的问题

     （一）对PPP项目的识别和判断

    相比英国等发达国家，国内的PPP项目尚处于初期阶段，同时由于缺乏全国性的PPP项目法规，相关的招投标流程也不规范，市场上真正成功实施的PPP项目相对较少。在甄别项目时需要注意以下几点：

    第一，建立盈利模式，没有盈利就没有PPP。PPP的本意是让社会资本来经营，利用社会资本专业的经营管理能力来提高效率。

    第二，凡是政府做任何保底承诺、回购安排、明股实债等方式进行变相融资的项目，都不属于真正的PPP项目。

    第三，国内外大量失败的PPP项目，很大程度上是因为投资回报机制没有理顺，合理的回报机制能够理性分配项目风险，保证项目持续、健康运行。

    （二）政府需从“裁判员”向“服务员”的角色转换

    在PPP项目中，政府的角色需要重新定位，不再是“裁判员”的角色，而是要与社会资本建立的一种新型伙伴关系。社会资本负责项目建设及建设资金、人员、施工和管理；政府部门主要发挥着服务和协调的作用，只有实现政企分开、政事分开，才能真正转变政府职能。　　

    （三）领导班子要建立长期有效的沟通机制

     PPP项目大部分都是投资规模大、投资回报期长的项目，应注意完善政府工作的衔接与沟通机制的建设。从洮水水库项目建设实践来看，为避免政府换届以及领导调整给项目执行、运营带来的风险，在项目建设前期、建设期和建成后运营的各个阶段，始终由来自当地发展改革委、水利局等部门的政府工作人员组成的队伍，承担着政府和社会资本之间大量的沟通与衔接工作，从而确保了项目的顺畅进行。