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为PPP“破冰”
自2014年9月21日国务院出台《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发［2014］43号）之后，国家开始大力推广政府和社会资本合作项目，即PPP项目。在国家发展改革委、财政部、住房城乡建设部等有关部委的大力推动下，政府和社会资本合作(PPP)模式在全国各地全面展开。随之，项目落地难、民营资本受排挤、效果不够理想、有合理回报的项目不够多、回报机制不够明确、政策衔接不够顺畅等问题逐渐显现，受到社会各界高度关注。
在近日由中国招标投标协会主办、达华工程管理（集团）有限公司协办的“中国基础设施和公用事业特许经营发展论坛”上，有关PPP实施的难点、热点成为此次论坛关注和讨论的重点和焦点。中国招标投标协会会长任珑主持论坛时指出，协会筹划此次会议的目就是为进一步推动基础设施和公用事业特许经营规范、健康发展，吸引社会资本广泛参与，让更多项目落地。
◆PPP呈现“五多五少”，项目落地率低
达华工程管理（集团）有限公司常务副总经理曹丽娟在会上以特许经营项目为例指出，当前我国PPP项目呈现出“五多五少”的特点，即：入库项目多、落地项目少，较穷的省份多、富裕的省份少，国有企业多、民营企业少，上层政策多、下面执行的少，注重建设多、关注运营少。
根据国家发展改革委项目库及财政部项目库数据，截至2016年4月30日，全国入库特许经营项目总计达到10167个，总投资额达12.8万亿元。
2015年12月14日，国家发展改革委披露了第一批特许经营项目进展情况。截至2015年11月底，已签约项目329个，占推介项目数量的比例为31.5%。
据财政部政府和社会资本合作中心2016年一季度季报，处于识别阶段的项目6024个、投资需求6.06万亿元，分别占入库项目总数和总投资的78.0%和69.1%；处于准备阶段的项目1051个，投资需求1.75万亿元，分别占13.6%和19.9%；处于采购阶段的项目277个，投资需求4511亿元，分别占3.6%和5.1%；处于执行阶段的项目369个，投资5138亿元，分别占4.8%和5.9%。
曹丽娟说：“以执行阶段项目数与准备、采购、执行等3个阶段项目数总和的比值计算，入库项目的落地率为仅21.7%。”
此外，在特许经营入库项目中，项目数与总投资额最多的贵州省2015年人均GDP为2.9939万元，在人均GDP排行榜中名列倒数第三。项目数排在前5位的贵州、山东、四川、新疆、河南，除山东外，人均GDP均低于4万元，相当于人均GDP最高省份的1/3。而人均GDP最高的天津、上海、北京，特许经营的项目数都名列最后。
在特许经营项目中，不论是项目数量还是总投资额，国有企业资本的占比也远远高于民营企业。曹丽娟说：“根据我公司提供咨询服务的上百个特许经营项目的数据，作为实施项目的社会资本方，按项目个数计算，国有企业占76%、民营企业占24%；按项目的总投资额计算，国有企业占79%、民营企业占21%。”她认为，以国有企业作为第二个“P”，有许多不足之处。一是缺少一个“P”，不是真正意义上的特许经营，实质上与“政府投资、政府经营”似乎区别不大，最终的负债及风险或由政府承担，最终导致公众利益不保。二是损害民营资本的积极性，不利于经济的长期稳定发展。三是不利于公共产品与服务的质量与效率的提升。四是不利于机制创新、体制创新，不利于深化改革。全社会应支持给予民营资本公平与公正的竞争环境，这才是促进特许经营健康可持续发展的关键所在。
在政策上，曹丽娟指出，近年来，国务院各部委都相继出台了许多支持、鼓励特许经营的文件。各地方省市（除上海、西藏外），也都发了地方文件。但是，对口基层单位，各市级县级政府真正能按政策落到实处的很少。此外，在现实中，由于政府方的官本位意识、企业的短期利益机制等因素导致了特许经营项目更关注建设和融资，而忽视了长期的合作共享、服务效率与质量以及项目长期运行的成本与安全等。
◆科学设计制度体系，不能为PPP而PPP
当前，对于PPP的理解存在不同观点。有的将PPP作为化解地方政府债务风险的重要工具，或开辟地方政府基础设施项目融资的重要渠道，还有的观点认为应将推广应用PPP上升到国家战略。
在中国国际工程咨询公司研究中心主任李开孟看来, 不能将工具当成目标，不能为PPP而PPP。“我国推广应用PPP模式的目标是实现新型城镇化发展战略，是推动国家治理体系及治理能力现代化，或者是推动全面深化投融资体制改革。为了实现这些目标，可以采取多种手段或路径，PPP仅是其中的工具之一。”
我国目前尚处于经济体制转轨的关键时期，投融资体制改革还没有完全到位，政府各部门的职能分工还有待磨合和不断优化完善，PPP制度体系的建立和完善仍然需要一个较长的过程。李开孟指出：“PPP制度体系的建设受到我国所处的特定发展阶段、基本经济制度、体制机制环境及采用PPP模式的理念及目标导向四大关键因素的影响。对我国PPP制度体系的顶层设计，既要根据中国国情进行体制机制创新，又要和现有各种制度做好衔接，并且需要协同推进各种制度进行系统化改革，这使得我国的PPP制度体系的建立和完善更加复杂和艰巨。”
在国际范围内，PPP有三种目标导向，第一种是英国及其他英联邦国家和日本等国家将PPP作为政府采购公共服务的工具，被称为第一代PPP。第二种是法国以及其他一些大陆法系的国家把PPP作为撬动经济发展的工具，被称为第二代PPP。第三种是将PPP作为实现以人为本及可持续发展目标的工具，被称为第三代。今年年初，国家发展改革委与联合国欧洲经济委员会签署了合作协议，联合推动联合国2030年发展议程所提出的以人为本及可持续发展目标并希望采用PPP模式来实现这些目标。
李开孟认为，近两年我国大力推广应用的PPP模式，实际上属于第一代PPP，出台的政策文件比较多、相关的制度体系比较健全，对于深化财政体制改革、完善政府采购体系具有重要的推动作用。我国过去20多年推动实施的基础设施和社会事业项目特许经营模式，本质上属于第二代PPP，对于推动基础设施和社会事业投资建设领域的投融资体制改革发挥了重要作用，但相应的制度体系建设滞后。进入“十三五”时期，我国提出贯彻落实五大发展理念，与联合国倡导的以人为本和实现可持续发展目标的要求非常契合，这就要求我国必须高度重视推广应用第三代PPP。
李开孟说：“在PPP的制度设计中，不能仅仅关注政府购买公共服务制度的完善以及经济发展目标的实现，要在更高的层面来理解和完善我国的PPP制度体系。将PPP不再仅仅作为促进经济发展的工具，而是作为实现以人为本及可持续发展目标的工具，更加强调发展的最终目的必须围绕人的需求，把人放在第一位，这就使得PPP的理念和目标定位提升到一种新的高度。”
◆合同是PPP的灵魂，不能“粗暴”复制
人们常常用“婚姻”来比喻PPP项目中政府与社会资本的关系，如何保证这场婚姻关系在10~30年的合同期内稳定长久、双方合作愉快、项目顺利落地，一直以来各方都在不断地摸索。
安徽省招标集团股份有限公司总经理蒋玉红对记者说：“合同是PPP项目的灵魂和基础。在长达30年的合同期内，会出现各种各样的风险，包括法律变更、审批延误、政治决策、融资、企业破产、市场收益等风险，在PPP项目的主合同中明确收益与风险承担机制十分关键。同时，世界上没有两片相同的枫叶，每个PPP项目都有自身的特点。因此，合同不能‘粗暴’复制，必须根据项目特点、背景、环境认真构思和编制。项目的交易结构特别是回报机制也要不断创新，进行个性化设计。”
对此，华杰工程咨询有限公司副总经理石国虎表示认同。他指出，在PPP项目操作过程中要注重项目特点、避免僵化或固化思维。“从目前我国已颁布的PPP政策文件来看，PPP项目没有固化的模式，项目实施机构应当根据项目实际特点和项目所处的外部环境设定PPP具体操作模式，切忌直接照抄、照搬其他示范项目经验。由于每个PPP项目的建设规模和技术特点不同，每个PPP项目所处区域的政治、经济环境不同，每个PPP项目政府每年能够负担的补贴额度或者可以给予的其他补助缺口不同，使每个PPP项目的操作模式均为独一无二的，无论是项目实施方案、投资协议还是PPP合作项目合同，都或多或少存在差异性。”
在风险分配上，石国虎认为，应当按照风险分配优化、风险收益对等和风险可控等原则，综合考虑政府风险管理能力、项目回报机制和市场风险管理能力等要素，在政府和社会资本间合理分配项目风险。“原则上，项目设计、建设、财务、运营维护等商业风险由社会资本承担，政策、法律和最低需求风险等由政府承担，自然灾害等不可抗力风险由双方共同承担。”
“然而，在实际操作过程中，政府往往不愿承担过多风险，大多把利率变动风险、税率变动风险、上级政府政策变动风险划分给社会资本承担，而这些风险社会资本很难通过其他手段予以消除或转移，导致社会资本在投标时因很难降低投资回报或者认为风险过大放弃参与投标。”石国虎说。
在曹丽娟看来，各级政府和PPP项目参与方培育契约精神、完善诚信机制，对于PPP项目的落地十分关键。她建议，行业组织利用大数据，对各方及项目进行公平、公正的信用评估，定期公开发布信用公报。
统计数据表明，当前，我国人均公共基础设施资本存量只有西欧国家的38%、不及北美国家的23%。我国的城镇化率即使按照2015年的56.1%来计算也远低于发达国家。我国还将面临着3个“1亿人”的城镇化问题，我国平均每年有超过10万亿元的公共建设或服务需求，到2020年前，公共投资需求达数10万亿元。展望未来，PPP市场广阔、潜力极大。放眼未来，PPP制度体系的建设和完善还需不断“破冰”。
摘自2016-07-19 《中国建设报》